CAL - Il Consiglio delle autonomie locali nel sistema dei raccordi istituzionali

Finanziatori

UTIU – Università telematica internazionale Uninettuno	Italia
Scuola superiore della pubblica amministrazione locale (SSPAL)	Italia
Osservatorio sui processi di governo e sul federalismo	Italia

Abstract e contesto

L’art. 114, comma I, Cost., nel prevedere che «la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane e dalle Regioni» attribuisce pari dignità costituzionale a tutti i livelli di governo presenti sul territorio. La Corte costituzionale ha chiarito come tale previsione «non comporta affatto una totale equiparazione fra gli enti in esso indicati, che dispongono di poteri profondamente diversi fra loro: basti considerare che solo allo Stato spetta il potere di revisione costituzionale e che i Comuni, le Città metropolitane e le Province (diverse da quelle autonome) non hanno potestà legislativa» e che una posizione «peculiare» debba riconoscersi allo Stato, come soggetto deputato a tutelare le istanze unitarie (sent. n. 274 del 2003).

Se è vero, pertanto, che pari dignità è cosa diversa da parità o equiordinazione, non può essere revocato in dubbio che le modifiche costituzionali del 2001 disegnano una Repubblica delle autonomie in cui il ruolo degli enti territoriali meno comprensivi (solo in questo senso può continuare ad essere impiegato l’attributo “minori”), quali Province e Comuni, è notevolmente accresciuto, come dimostra un breve richiamo delle norme principali in tema di autonomia locale:

• l’art. 114, comma II, Cost. stabilisce che i Comuni, le Province e le Città metropolitane, oltre alle Regioni, sono «enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati in Costituzione», istituendo un legame diretto tra Costituzione e potestà statutaria degli enti locali, prima riconosciuta solo dalla legge ordinaria (art. 3, d.lgs. n. 267 del 2000, TUEL);
• l’art. 117, comma II, lett. p), Cost. attribuisce allo Stato la potestà legislativa esclusiva in materia di «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province, Città metropolitane», circoscrivendo l’oggetto della legislazione statale rispetto all’abrogato art. 128 Cost.;
• l’art. 117, comma VI, Cost. riconosce agli enti locali la potestà regolamentare «in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite», ponendo il problema se i rapporti tra legge (statale e regionale) e regolamento locale possano ancora inquadrarsi secondo schemi improntati a rapporti gerarchici ovvero siano regolati dal principio di competenza (sul rapporto tra regolamenti locali e regolamenti statali e regionali vedi Corte cost., sent. n. 246 del 2006);
• l’art. 118 Cost. che introduce il criterio di prossimità dell’allocazione delle funzioni amministrative;
• l’art. 119 Cost. che riconosce autonomia finanziaria di spesa e di entrata anche agli enti locali e alle Regioni;
• l’abrogazione dell’art. 130 Cost. in tema di controllo di legittimità e di merito sugli atti degli enti locali.

In un sistema in cui le autonomie si rafforzano, le esigenze di garantire meccanismi di raccordo tra i livelli di governo aumentano; l’autonomia, infatti, non può essere declinata, in senso garantista, come separazione delle sfere di competenza, pena la rigidità del sistema e il conseguente moltiplicarsi dei conflitti tra gli attori del pluralismo istituzionale. L’assenza di idonee sedi di raccordo costituisce, com’è noto, uno dei principali difetti che la dottrina ha riscontrato nella revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione e il giudice delle leggi ha individuato nel principio di leale collaborazione (che proprio nei meccanismi di raccordo trova implementazione) l’architrave per costruire rapporti meno rigidi e conflittuali tra centro e periferia (si pensi alla potestà legislativa sussidiaria e alla concorrenza di competenza non risolvibile attraverso il principio di prevalenza); è la leale collaborazione che consente «l’integrazione non conflittuale delle esigenze unitarie con quelle autonomistiche, senza rigide separazioni e contrapposizioni dualistiche» (Corte cost., sent. n. 63 del 2006).

Descrizione dettagliata

Quello appena delineato costituisce il quadro teorico entro cui inquadrare il Consiglio delle autonomie locali, indicato in Costituzione come «organo di consultazione tra Regione e gli enti locali» che deve essere previsto e disciplinato dagli Statuti regionali (art. 123, comma IV, Cost.): da un lato la posizione costituzionale degli enti locali e dall’altro i meccanismi di raccordo tra i diversi livelli di governo come strumento di implementazione del pluralismo istituzionale.

Il Consiglio delle autonomie locali fa parte di una topografia dei “luoghi della leale collaborazione” molto articolata: si pensi al sistema delle conferenze (Stato-Regioni; Stato-Città; Conferenza unificata), alla conferenza di servizi (art. 14 e ss. della l. n. 241 del 1990), agli strumenti consensuali, quali gli accordi (art. 15, l. n. 241 del 1990 nonché art. 34 del TUEL) e i meccanismi di programmazione negoziata (art. 2, commi 203 e ss, l. n. 662 del 1996); uno dei pochi, tuttavia, insieme alle forme di coordinamento di cui all’art. 118, comma III, Cost. e alla Commissione bicamerale per le questioni regionali integrata, espressamente dotato di una, pur scarna, disciplina costituzionale.

I Consigli delle autonomie locali, tuttavia, non nascono con la revisione del 2001; ben prima è stata avvertita l’esigenza di assicurare il coordinamento tra l’attività della Regione e quella degli enti locali a cui, di regola, spettava – in base al previgente art. 118, comma III, Cost. – l’esercizio delle funzioni di amministrazione attiva. Già l’art. 3 della l. n. 142 del 1990 demandava alla legge regionale la definizione di «forme e modi di partecipazione degli enti locali alla formazione dei piani e programmi regionali e degli altri provvedimenti della Regione», ma è con le riforme del c.d. “federalismo a costituzione invariata” che le sedi di coordinamento tra Regioni ed enti locali hanno un forte impulso: l’art. 3, comma 5, del d.lgs. n. 112 del 1998 stabilisce che «le regioni nell’ambito della propria autonomia legislativa, prevedono strumenti e procedure di raccordo e di concertazione, anche permanenti, che diano luogo a forme di cooperazione strutturali e funzionali, al fine di consentire al collaborazione e l’azione coordinata fra regioni ed enti locali nell’ambito delle rispettive competenze»; il d.lgs. n. 267 del 2000, all’art. 4 aggiunge che «la legge regionale indica i principi della cooperazione dei comuni e delle province tra loro e con la regione, al fine di realizzare un efficiente sistema delle autonomie locali al servizio dello sviluppo economico, sociale e civile».

La l.cost. n. 3 del 2001, ponendosi, anche per questo aspetto, in continuità ideale con le c.d. riforme Bassanini ha costituzionalizzato il Consiglio delle autonomie locali come uno dei contenuti necessari degli statuti ordinari (non così per le Regioni speciali in base a Corte cost. n. 370 del 2006 e n. 238 del 2007). In attuazione dell’ultimo comma dell’art. 123 Cost. tutti i nuovi Statuti disciplinano i tratti essenziali del CAL, come organo di rappresentanza degli enti locali (ovvero, secondo l’espressione degli Statuti di Liguria, Piemonte e Toscana, del “sistema delle autonomie locali”) nonché di consultazione e coordinamento (ovvero concertazione, cooperazione, confronto) tra la Regione e gli enti locali.

La scelta delle Regioni si è indirizzata verso un organo dalla composizione variegata e ampia, con un numero di membri vicino a quello dei consiglieri regionali, ma tra i quali non si annoverano rappresentati della Regione; tradizionalmente la rappresentanza mista è propria delle Conferenze che in alcuni casi sopravvivono accanto ai Consigli delle autonomie locali (Piemonte e Sardegna).

I Consigli delle autonomie locali sono istituiti di regola presso i Consigli regionali, ma ne è assicurata l’autonomia organizzativa e funzionale. Il Consiglio ha prevalentemente funzione consultiva; il parere si inserisce nel procedimento di approvazione dei progetti di legge regionale e laddove l’atto riguardi la titolarità di funzioni amministrative degli enti locali la consultazione è obbligatoria e il suo esito può essere disatteso solo con voto del Consiglio regionale a maggioranza assoluta (è così per la quasi totalità delle discipline statutarie). In alcuni casi la funzione consultiva si estende ad atti della Giunta e sono riconosciuti al Consiglio delle autonomie poteri di iniziativa legislativa, di concertazione, di nomina e designazione nonché quello di proporre alla Giunta di promuovere questione di legittimità costituzionale di leggi statali ritenute lesive dall’autonomia costituzionalmente riconosciuta agli enti locali (sul punto v. art. 32, comma 2, l. n. 87 del 1953, come modificato dalla l. n. 131 del 2003).

Obbiettivi del progetto

La ricerca ha come obiettivo quello di ricostruire il ruolo del Consiglio delle autonomie locali non solo sulla base del dato positivo, ma anche alla luce della prassi che incomincia a formarsi dopo l’entrata in funzione di tale organo nelle diverse realtà regionali.

La premessa di questo lavoro è costituita da un approfondimento del quadro teorico di riferimento, come succintamente richiamato in premessa, al fine di comprendere da un lato quale sia la posizione costituzionale degli enti locali dopo la revisione del 2001 e, dall’altro, in che termini debba essere intesa la funzione consultiva del CAL nella Repubblica delle autonomie: se ancorata a schemi di “difesa corporativa” delle attribuzioni (o degli interessi) degli enti locali ovvero in chiave promozionale dell’unità regionale, attraverso il sistema delle autonomie locali.

La ricerca ha come ulteriore oggetto l’assetto delle fonti che disciplinano il Consiglio, quelle di provenienza statale (di rango costituzionale o legislativo) e quelle regionali, di natura statutaria – il cui contenuto è meno soggetto al mutare della maggioranza politica – e legislativa.

L’analisi del dato normativo positivo può consentire di ricostruire le caratteristiche principali del Consiglio, sia per ciò che attiene alla struttura sia in relazione alle funzioni che all’organo sono attribuite; è possibile comprendere, inoltre, quale ruolo il Consiglio occupi nella forma di governo regionale, soprattutto nel senso di un recupero di influenza dell’assemblea legislativa sull’esecutivo. Altra questione è quella della rappresentanza espressa del CAL, se essa attenga agli enti (coinvolgendo solamente gli esecutivi), alle comunità (con la presenza di consiglieri comunali e provinciali) ovvero anche ad altri interessi (con i rappresentanti di autonomie funzionali); sul punto le Regioni non hanno operato scelte univoche e resta da vedere, in ogni caso, se i rapporti tra Assemblea regionale e Consiglio delle autonomie si svilupperanno unicamente sulla base della differente articolazione istituzionale (istanze unitarie regionali vs. istanze locali) ovvero anche sulla base di logiche partitiche.

E’ evidente che questo aspetto, come altri profili, del funzionamento e del ruolo del Consiglio delle autonomie locali si comprendono a fondo unicamente mediante l’analisi della prassi elaborata in seno all’organo e nei rapporti che esso instaura con il Consiglio regionale e la Giunta; il profilo da ultimo richiamato conferma come il contatto ravvicinato con il mondo delle autonomie locali, attraverso la Scuola Superiore di Pubblica Amministrazione locale, soggetto cofinanziatore, costituisca senza dubbio, sul piano metodologico, uno dei tratti qualificanti della ricerca che si intende svolgere.

Non può mancare, infine, lo sguardo alle prospettive del Consiglio delle autonomie locali, anche de iure condendo, come quella – solo per fare un esempio – che vorrebbe che sia tale organo ad esprimere uno dei due rappresentanti della Regione in seno alla Conferenza Stato-Regioni, così da avere una diversa rappresentanza del medesimo territorio.

Risultati attesi

La ricerca consentirà di mettere a disposizione degli studiosi interessati ai temi del diritto regionale e degli enti locali una banca dati, sempre aggiornata, delle norme, della giurisprudenza e della bibliografia relative all’organizzazione e al funzionamento del Consiglio delle autonomie locali.

Sarà inoltre disponibile una sitografia aggiornata delle risorse disponibili sul web che hanno attinenza, più in generale, all’area del diritto pubblico nazionale e comparato.

L’ultima tipologia di risultati è costituita dai contributi dell’Assegnista di ricerca, a cui è richiesto di descrivere le scelte compiute dai legislatori regionali circa la struttura e le funzioni del CAL e di ricostruire il ruolo dell’organo come sede di raccordo istituzionale, con particolare attenzione alla prassi maturata a livello regionale.

AD1 - Normativa
AD2 - Giurisprudenza
AD3 - Bibliografia
AD4 - Sitografia
AD5 - Contributi scientifici del ricercatore

AD1 - Deliverable of WP 1
AD2 - Deliverable of WP 2
AD3 - Deliverable of WP 3
AD4 - Deliverable of WP 4
AD5 - Deliverable of WP 5

Italiano

Internet, banche dati giuridiche disponibili su CD-Rom e on-line

Ruolo dell'Università Telematica Internazionale UNINETTUNO

UTIU è uno dei soggetti cofinanziatori dell’assegno di ricerca e l’istituzione che mette a disposizione le infrastrutture indispensabili per svolgere l’attività di ricerca oltre a fornire la propria piattaforma telematica per la predisposizione e l’aggiornamento della banca dati sul funzionamento e l’organizzazione del CAL.

Work Packages

WP 1 - Normativa
 

Raccolta e aggiornamento delle disposizioni che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento dei Consigli delle autonomie locali. Le previsioni normative sono disitinte a seconda della fonte (Costituzione, Statuti regionali, leggi regionali…) e del contenuto (distinguendo quelle che regolano in maniera organica la composizione e le attribuzioni del CAL dalle norme di settore che attribuiscano competenze all’organo).

Raccolta continuamente aggiornata della giurisprudenza, costituzionale e amministrativa, in tema di Consigli delle autonomie locali.

Aggiornamento della bibliografia sul tema oggetto della ricerca e più, in generale, sul ruolo delle autonomie locali dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione e sul sistema dei raccordi istituzionali. I contributi pubblicati on-line saranno resi disponibili mediante collegamenti ai siti web di provenienza.

Indicazione dei siti internet attivi nel campo del diritto pubblico, a partire dalla rivista on-line Federalismi.it (www.federalismi.it), edita dall’Osservatorio sui processi di governo e sul federalismi, e della banca dati della SSPAL (http://doc.sspal.it/), che permette la consultazione delle dispense e dei materiali didattici distribuiti ai discenti durante lo svolgimento dei corsi della SSPAL. L’archivio contiene anche atti di convegni e seminari promossi dalla SSPAL, gli studi e le ricerche curate dalla scuola, bollettini informativi, dossier normativi e bibliografie.

Contributi scientifici del ricercatore volti all’analisi del materiale normativo, giurisprudenziale e dottrinale presente nella banca dati della ricerca, al fine di ricostruire il ruolo dei Consigli delle autonomie locali nella nuova Repubblica delle autonomie.

Descrizione dei finanziatori

La SSPAL ha l’obiettivo di promuovere e realizzare la formazione permanente e l’aggiornamento dei Segretari Comunali e Provinciali, e di accompagnarne la carriera e l’acquisizione di un moderno profilo di manager pubblico locale.

La SSPAL, inoltre, ha la missione di sviluppare attività didattiche, culturali e di ricerca al fine di favorire la “crescita” professionale della Dirigenza degli Enti territoriali, in corrispondenza alle trasformazioni in corso nelle Istituzioni e nella società italiana, partendo dall’analisi dei nuovi scenari della Pubblica Amministrazione, dalla conoscenza piena dei fabbisogni formativi reali, dall’utilizzazione di metodologie didattiche attive, con un mix di innovazione e di attività più tradizionali.

La SSPAL, crocevia fra il complesso mondo delle Autonomie (l’AGES e i Segretari, le Associazioni degli Enti Locali, i Dirigenti), le Istituzioni dello Stato che si occupano di Autonomie e di lavoro pubblico (Ministero dell’Interno, Dipartimento della Funzione Pubblica), il mondo della Ricerca, della Formazione e della Cultura (Università e scuole Pubbliche di alta formazione), svolge, inoltre, attività esterne come la partecipazione ad eventi e a manifestazioni espositive; la realizzazione di convegni e seminari con altri partners pubblici e privati; la partecipazione a bandi ed attività in collaborazione con altre istituzioni ed altri partners. Per sostenere le proprie attività la SSPAL ha realizzato volumi, dispense, materiali vari a scopo didattico e culturale, anche su supporti multimediali e ha avviato una propria biblioteca specializzata.

L’Osservatorio sui processi di governo e sul federalismo nasce nel 2000 dall’incontro digiovani accademici e studiosi specializzati in diritto pubblico e in tematiche concernenti il federalismo/regionalismo. Trasversali per formazione teorica e orientamento culturale e politico, i soci dell’Osservatorio hanno inteso dar vita ad un’associazione che sia punto di incontro e di dibattito costruttivo sulla Carta Costituzionale, sui suoi processi di modifica e sulle riforme, dibattito in cui prevalga l’aspetto dello studio e dell'approfondimento rispetto alle divisioni di parte e alle posizioni precostituite, nella convinzione che tali caratteristiche rappresentino il presupposto per governare in modo democratico ed efficace le società complesse moderne.

Come centro di ricerca, l’Associazione si pone l’obbiettivo di fornire analisi e strumenti di conoscenza relativamente ai temi del federalismo/regionalismo e dello sviluppo di strutture governative federali in Europa.

L’Osservatorio, istituzione senza scopo di lucro, svolge studi nell’ambito del diritto costituzionale subnazionale comparato e delle politiche regionali europee. Nei primi otto anni di attività, ha svolto e sta, tuttora, conducendo varie ricerche, finanziate da istituzioni private e pubbliche, da ultimo il Programma di Ricerca di Interesse Nazionale 2007, relativo alla potestà regolamentare degli enti locali (sito web).

Nell’ambito della propria attività l’Osservatorio dà vita alla rivista telematica di diritto pubblico italiano, comunitario e comparato, Federalismi.it ( www.federalismi.it ).